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行政管理

法治行政的困境与对策毕业论文

时间:2013-11-4 16:51:38  作者:60论文网  来源:www.60lw.com  查看:110  评论:0

摘 要

   在依法治国,建立法治国家的过程中,法治行政建设有着非常重要的地位和作用。近十几年来,中国法治行政建设有了长足的进步。特别是进入 1990 年代后,行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法、行政处罚法、立法法以及行政许可法颁布实施,在我国民主与法制建设进程中具有里程碑意义。但法治行政建设中存在的问题还不少。比如,立法膨胀问题,行政立法中的利益倾向问题,注重实体立法轻视程序立法问题,执法中以权压法、以权力压制和侵犯权利的问题等等。
   本文试图从法治、法治行政的渊源开始,对法治行政建设过程中出现的问题进行分析,进而找出解决问题的方法与对策。论述了法治行政的基本内涵、主要特征、价值原则,以及法治行政的重要性,深入分析了法治行政建设中所面临的问题,并找出所面临问题的原因,最后提出一些推进行政法治化的具体策略。
关键词:法治行政  行政立法  行政执法  行政监督

   一、法治行政内涵与特征
   法治行政与法治有着密不可分的关系,要研究法治行政必然要先从法治开始。什么是法治?中国的法治与西方的法治有什么不同?了解这些对于我们研究法治行政的内涵与特征有着莫大的帮助。
   (一)法治的源流
   法治思想虽然最先出现于古希腊,但研究表明,中国的法治思想不同于西方的法治思想,二者有着千丝万缕的联系,却又互相区别。
   1.西方法治的渊源
   法治作为一种理论和观念在西方可上溯到古希腊罗马和中世纪。其源头自亚里士多德开始。亚里士多德在探讨何为优良统治的问题时,否定了柏拉图的“贤人政治”的人治观点,主张法治,认为“法治应当优于人之治”,因为“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良,法律恰好是全没有感情的。”[ ①亚里士多德:《政治学》,商务印书馆,1981年版,第168页。]他提出了法治的两条标准,即“对已成立的法律普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订良好的法律”。[ ②亚里士多德:《政治学》,商务印书馆,1981年版,第199页。]这段话已经在逻辑上粗略地勾画出法治的形式要件,但是,对于其中所谓“普遍的服从”和“制定良好”,我们还是不得而知,因为这些要由生活于具体的社会场合和文化背景下的人们通过他们的信念、制度和活动来赋予。
   到了近代启蒙思想时期,洛克、孟德斯鸠等人极大地丰富了法治理论。洛克从捍卫生命、自由和财产权出发,认为政府权力既然旨在为社会谋幸福,就“不应当是专断的和凭一时高兴的,而是应根据既定的和公布的法律来行使。”[ 洛克:《政府论》(下篇),商务印书馆,1964年版,第86页。]孟德斯鸠认为:“自由是做法律所许可的一切事情的权利;如果一个公民能够做法律所禁止的事情,他就不再有自由了,因为其他人也同样会有这个权利。”[ 孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),商务印书馆,1961年版,第154页。]至19世纪,英国著名法学家戴雪全面阐述了法治的概念,将法治概括为三层含义:第一,法治意味着与专横权力的影响相对,正规的法律至高无上或居于主导,并且排除政府方面的专擅、特权乃至宽泛的自由裁量权的存在。第二,法治意味着法律面前的平等。第三,宪法性法律不是个人权利的来源,而是其结果。[ 夏勇:《法治是什么——渊源、规诫与价值》,《中国社会科学》1999年第4期。]整个近代的法治理论有一个鲜明的特点,即将自由或人权保障作为法治的出发点和归宿所在。
   2.中国法治的渊源
   现代中国接受法治这个概念主要是基于西方的学理,我们往往运用古希腊为代表的西方法治思想、理论来论证现代中国的法治。但是毛泽东曾在《改造我们的学习》中讲到:许多人“……言必称希腊,对于自己的祖宗,则……忘记了”。[ 毛泽东:《毛泽东选集》(第三卷),人民出版社,1991年版,第797页。]一个国家的不同时代以及同一时代的不同国家,都有着不同的法治理论和实践,因此现代法治,既具有古希腊、罗马的渊源,也有自然法学、分析法学等的渊源,当然也有中国渊源——法家的“法治”思想。法家主张统治者将自己的利益和要求制定为“法”,以“法”作为治国和统一天下的主要方法,即所谓“以法治国”、“垂法而治”。
   法家规定:首先,要广泛立法、生成普遍的法律。为了实行“以法治国”,法家要求全体人民都要遵守法律,将法看成是富国强兵、以成霸业的法宝。其次,要公布法律、为公众知晓。法家主张以成文形式将新的法令布之于百姓,目的意识使万民知所避就,能够以法律自戒,二是防止官吏以权谋私或者罪行擅断,同时还防止法外求情。再次,法律要稳定、明确。规则不能改变过快以致难以学习和遵守,若法律变动过于频繁,人们便难以了解在某个时候法律规定是什么,而且不可能在法律的指导下做长远规划。最后,要求法律统一、无内在矛盾。法家主张统一立法权、统一法令内容、统一人们的思想。立法权全部收归君主所有,法令内容要保持稳定和协调,人们的思想要统一到法令上来。有上述得出,法家注重制定普遍的法律、注重法律实施的思想即法治思想,是现代法治的思想发源点。
   3.法治的基本内涵
   前面我们从法治的渊源、起点来研究法治,可是到底什么是法治?我想我们很难给法治下一个很精确的定义,但至少可以从以下几个方面来把握法治的基本内涵:在价值取向上,法治是一种旨在寻求正义、捍卫自由和保障人权的理论;在内容上,法治是一种规范、控制公共权力以保障人权的手段,它要求一国上下的社会成员尤其是国家公共权力的行使者,一律接受体现正义和人权保障精神的良好法律规则的统治,法律面前人人平等,任何个人和组织都没有超越法律的特权;在实践层面上,法治意味着一种公共权力依法运行、法律秩序井然、人权保障状况良好的实然状态。
   4.法治行政与法治的关系
   从其渊源来说,法治行政并没有自己单独的理论渊源,对法治行政的探讨总是与对法治的探讨分不开的,法治行政的原理源于法治的一般理念和理论。当然,这并非意味着法治行政理论的发展完全没有自己的发展路径,因为法治行政更多的是从行政法的视角得到探讨的。在这方面,作为行政法母国的法国通过行政法院控制行政权的实践,德国“法治国”的实践以及普通法系国家普通法院的行政审判实践都对行政法治理论的发展产生了重大影响,而包括德国的奥托·迈耶、英国的威廉·韦德和美国的施瓦茨在内的诸多法学大师也对法治行政理论作出了重大贡献,行政法中的诸多原则,如越权无效、正当程序、合理裁量等,都是被行政法学大师们结合司法实践总结出来的,这些构成了现代法治行政理论的重要内容。
   (二)法治行政的内涵
   从法治发展出法治行政,是人类民主与法制建设的一个历史性的飞跃。它是顺应时代的发展而产生的,必然会促进社会的发展。
   1.法治行政的提出背景
   进入20世纪,特别是“二战”以来,世界各国特别是各主要资本主义国家的情势发生很大变化,主要表现在社会经济和科技高度发展,人际之间、社会组织之间、人与社会组织之间的互动日益频繁,社会公共管理需求大大增加,政府职能急剧扩展,加之国会立法在及时性和专业知识方面受到局限已无法充分满足行政管理的客观需求,因此,传统的“三权分立”治国方针有所变化。传统的依法行政理念逐渐增加了新的内涵。
   社会的发展导致了行政权的日益膨胀,行政权力广泛渗透到社会生活的方方面面,权力触角无所不及。行政权的膨胀也导致行政决策迟缓、官僚化倾向滋长、程式化行政等不良行政现象的增加。因此,以法治加以适度控制行政权成为必要。另外,行政权力的行使不再限于对社会的管理控制,而要求主动地为公众谋福利,由“最好政府最少管理”向“最好政府最好服务”的服务行政、给付行政改变。同时,现代市场经济的发展越来越离不开政府的宏观调控。这些都要求政府主动地做出一定的行为,而不是消极地恪守法律的明文规定。传统的依法行政带有明显的专制性、滞后性,欠缺民主性、合理性及可操作性的缺点日益突出。可见,传统依法行政原则产生的思想基础和物质基础已经发生了巨大变化,必须赋予依法行政原则以新的内涵,
   正是在这种大背景之下,法治行政的理论逐渐被提上日程,并得到了广泛的应用和发展。
   2.法治行政的基本内涵
   如何界定“法治行政”的内涵,我国学者郭道晖教授认为,法治行政包含以下几个方面的内容:在行政权力运行上,应当既限权、控权又参权、分权、还权;在行政职能上,由单纯的统治与管理增进为指导与服务;在行政关系主体上,行政主体与相对人的关系是平等主体间的关系;在行政主体的定位上,行政主体不仅是管理者,而且是被制约者和被监督者。行政主体不是权力的所有者,而是权力的行使者。行政主体趋向多元化,国家行政机关不是行使行政权的唯一主体,公民、社会组织(非政府组织)以及行政相关利益人都可以参与行政,成为行政主体,这在很大程度上改变了全能政府的局面。①肖金明教授认为:“法治的主要涵义是法律对政府拥有绝对权威,政府的权力行动符合法律要求,是法治行政的一般标准。一般意义上,法治行政说明了法律与行政的关系,其意义可以浓缩为法律对行政具有绝对的权威和支配力,展言之,其属下包含了权自法出、法律保留、行为有据、法律优位、程序规制、司法审查等观念判断和制度选择。”[ ①肖金明:《法治行政的逻辑》,中国政法大学出版社,2004年版,第8页。]综上所述,我们可以认为,法治行政强调行政行为和行政过程必须根据法律、服从法律,其目的是以法的合理性抑制行政的专断,以保障国民的权利与自由。
   (三)法治行政的特征
   前面我们从法治讲到了法治行政,并研究了法治行政的渊源和内涵,从中我们不难发现,法治行政作为一种治国方式,主要包括以下几方面的特点:
   1.法治行政尊崇法律至上
    法律至上是指法律具有至高无上的地位与权威的法治原则,它是法治中最基本的重要原则。法律至上,意味着法律是其他社会规范系统的价值标准,是评判人们行为的最高准则,在价值上是对凌驾于法律之上的特权或个人意志的否定,它有着内在的合理性和科学性。法律是客观规律的反映,承认法律至高无上的权威,便是承认和尊重客观规律。[ ①姚建宗:《信仰:法治的精神意蕴》,《吉林大学社会科学学报》1997年第2期。]①
    前面讲法治的时候提到,亚里士多德否定了人治的观点,主张制定法律来治理国家。我国古代法家也主张运用法律来约束所有人的行为。虽然当时所谓的“法治”并不能真正的做到“天子犯法与庶民同罪”,但其“依法治国”的思想是值得我们肯定的。随着时代的发展,我们关于法治行政的思想也在不断地发展完善。到了今天,我们讲求法律至上,用法律约束每一个人的行为,法律面前人人平等,任何人都没有超越法律的特权,不管是行政权力行使者还是行政相对人,都要根据法律的规定来行事。法律是行政权力的合法来源,行为主体的行为必须是有法律依据的,不得超越法定的职权和违反法律规范,类似于滥用职权、超越职权或自设职权等等都是违法的,都要受到法律的追究。
   2.法治行政以良法为前提
   亚里士多德曾经提出了法治的两条标准,即“对已成立的法律普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律”。法律有“良法”和“恶法”之分,虽然很多人认为“恶法非法”,但不可否认确实存在着所谓的“恶法”。可是对于法治行政这样一种制度来说,必须是要以良法作为基础的。哈林顿曾经说过:“人民的恶是由统治者造成的;统治者的恶则是由法律或法令造成的。”[ ②哈林顿:《大洋国》,何新译,商务印书馆,1996年版,第204页。]②由此可以看出良法作为法治政府基础的重要性。就像建造高楼,要想房子结实稳固,就要打牢地基,要想政府长治久安,就要建立在良法的基石上。
   那什么样的法律才能称得上是良法?所谓良法,就是捍卫人们的权利和自由,防止暴政,制裁犯罪,维护正义的法律。与之相对应的恶法,恶法就是维护独裁专制、维护暴政、侵害人权、肆意剥夺人们的自由、损害正义的法律。彼得·斯坦和约翰·香德认为良法应具有“秩序、公平和个人自由这三个基本的价值”[ ③彼得·斯坦、约翰·香德:《西方社会的法律价值》,王献平译,中国人民公安大学出版社,1990年版,第3页。]③。英国《牛津法律大辞典》则指出良法的价值有“国家安全、公民的自由,共同的或者公共的利益,财产权利的坚持,法律面前的平等、公平,道德标准的维护等。”[ ①戴维·M·沃克:《牛津法律大辞典》,邓正来译,光明日报出版社,1988年版,第920页。]①综上所述,良法必须要具有合理性、平等性、可操作性等形式特征,因此,作为法治行政基础的法律,也必须要具备这些形式特征。
   3.法治行政要保障公民的权利与自由
   我们“依法治国”,制定法律,并不是要来限制人民的权力与自由,相反的,政府运用所制定的良法,通过各种方式与手段来维护公民的利益。
   有了法律做保障,公民可以在法律允许的范围内做自己想做的任何事,而行政主体也必须在法律允许的范围内行使自己的职权,所有越权、侵权的行为都是不被允许的。

   二、法治行政建设的价值原则与建设目标
   我们为什么要实行法治行政?我们进行法治行政建设是要建设一个什么样的政府?法治行政建设要有怎样的价值原则?研究好这些问题,对于加强我国的法治行政建设有着重要的促进作用。
   (一)法治行政的价值原则
   法治行政最重要的价值原则就是反映民意和追求正义,这两点最能体现法治行政的优越性。
   1.法治行政以反映民意为价值原则
   行政的民意价值取向就是行政行为按照人民意志施行并反映人民的意愿。我国“以人为本”的治国理念,强调人民是国家的主人,维护人民国家主人翁地位的方式有很多种,其中最重要的手段就是法律。如前面所述,我们制定法律是为了更好的维护人民的自由与权利,因此不管是法律的制定还是执行,都要以反映民意为前提。充分的尊重民意,才能制定出真正保护人民权利的“良法”,而我们的法治行政也能在此基础上真正做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”。
   法治行政要体现反映民意的价值取向,就要使行政机关转变思想,从“官本位”转变为“民本位”。行政机关及其工作人员是人民选举出来为人民服务的,是人民的公仆,要时刻以人民的利益为第一位,在此基础上的法治行政才会得到人民的认可,也能使社会更加的安定和谐,减少社会性事件的发生。
   2.法治行政以追求正义为价值原则
   正义是人类社会普遍认可的崇高的价值,是指具有公正性、合理性的观点、行为、活动、思想和制度等。对于法治行政而言,也必须要体现出正义原则。正义和法律是相互联系,相互依存,相互促进的,二者并不存在矛盾。实现正义是法律追求的最高目标,而法律则是实现正义的重要手段。国家制定法律是为了体现人民的意志,保障人民的权益,只有良法才能真正为人民服务,而区分良法恶法的标准就是正义。法治行政就是要求行政机关运用国家强制性,保护处于相对弱势的行政相对人的合法利益,以实现社会正义。
   根据正义涉及的不同领域的标准,可以把正义分为制度正义,形式正义和程序正义。单从程序正义这个角度来说,它是保证实现制度正义和形式正义的具体步骤和方法,其重要性可想而知。我们讲法治行政,无外乎从立法、执法甚至司法几个层面来研究。制定良法,要有公正的立法程序,执法能够服众,离不开公正的执法程序,同样的,保证司法公正,也要有公正的司法程序。2009年的沈阳小贩夏俊峰刀刺城管致2死1伤案,以及最近的“李刚门”,都让我们看到,目前我国的司法程序公正还有待加强,尤其是当案件涉及“官、权、钱”等敏感事件时,正义似乎成为一纸空谈。因此,要想真正做到法治行政,就必须要行政机关勇敢地扛起正义的大旗,不能向非正义的违法行为低头。
   (二)法治行政的建设目标
   法治行政建设是当代中国法治建设所面临的重大课题。党的十六大报告将法治建设目标列为全面建设小康社会的四大目标之一,党的十七大报告再次强调要“扩大社会主义民主,更好保障人民权益和社会公平正义。公民政治参与有序扩大。依法治国基本方略深入落实,全社会法制观念进一步增强,法治政府建设取得新成效。基层民主制度更加完善。政府提供基本公共服务能力显著增强。”由此可见,建设权责明确、行为规范、运转协调、透明廉洁、公正诚信、高效便民的法治政府是法治行政建设的核心目标。什么事法治政府?我们认为法治政府是用法律制度进行治理并具备科学民主机制的政府。建设法治政府有几个具体目标,就是守法、透明以及负责任。
   1.实行法治行政要建设守法的政府
   守法政府是法治政府的首要目标,行政机关应当执政为民,以合理合法的手段及程序执法,善于运用法律规则处理和解决问题。
   政府守法,要求政府机关及其公务员必须养成尊重法律、崇尚法律的观念和习惯,改变过去那种“把领导人说的话当作‘法’,不赞成领导人说的话叫做‘违法’,领导人的话改变了,‘法’也跟着改变”[ ①邓小平:《邓小平文选》,人民出版社,1983年版,第137页。]①的观念和习惯,把自己的一切权力及其行使权力的行为置于法律的监控之下。
   政府守法,要求政府坚持无法律即无行为和法无明文禁止即公民自由的法治原则。政府机关的权力是人民通过宪法和法律所赋予的,只能在宪法和法律所允许的范围内实施行政管理。而公民做出的法律没有明文规定的行为,政府机关无权干涉。
   政府守法,不仅要求政府应当遵守实体法,而且还要遵守程序法,也就是说政府机关行使权力的过程、步骤和方式必须合法。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》在我国法制史上第一次明确提出,建设法治政府应当依程序正当、保障行政相对人的程序权利为目标,并要求完善行政程序法制,切实遵守程序法规范。
   2.实行法治行政要建设透明政府
   法治政府是阳光下的透明政府。政务公开,有利于公众对政府机关进行监督,防止部分公务员暗箱操作;也有利于公众积极参与和配合行政,实现行政的推行;同时还有利于行政决策的科学化和民主化。
   建设透明政府,要求政府机关在制定行政法规、规章和行政规划时,广泛征求公众的意见,充分吸收公众的合理建议,反复论证,公开讨论,妥善协调,通过后予以公布。
   建设透明政府,要求信息公开,“不得瞒报”。事实上,信息公开并不会引起社会的不安定,经过改革开放三十多年的锤炼,我国国民的素质已经有了很大的提高,今天的国人更需要的是信息的对称,将信息引为“私货”,束之高阁,不但不能赢得老百姓的理解和支持,相反只会造成不必要的麻烦。
   建设透明政府,可以理解为政府组织的公开、政府决策的公开和政府管理的公开,但归根到底还是信息的公开。其核心思想是政府掌握的个人与公共信息向社会公开,美国人称为“阳光法”。世界银行在评价政府透明性的作用时,是这样认为的:透明增加了市场信息的有效性和精确性,降低了交易成本,有助于减少腐败,有助于增加公民参与决策的机会,从而提高了决策的民主合法性。古语有云:“正义不但要得以实现,还要以看得见的方式实现”。在未来,建设法治政府就要将信息进一步公开,让权力在阳光下运行。
   3.实行法治行政要建设责任政府
   所谓责任政府,是指具备“施政为民”的责任行政理念、健全的法律依据、完善的制度支撑、制衡的权力结构,以及配套的对各种不负责任行为的制裁和控制机制,从而实现对全体国民负责的政府。
   建设责任政府,其近期目标要求完善责任政府的立法及模式,健全实体法与程序法,实现公正性与参与性的立法模式;创新对不同主体的责任追究制度,推行引咎辞职制;全面实现阳光政府的运作,进行政务公开以及信息公开;媒体、创新媒体、公民和行政监督制度;以现代管理方式提升政府责任性。
   建设责任政府,其远期规划为优化行政权力制约机制及责任体制;变革对行政权力的财政控制路径;健全与整合政府责任体系;发展政府与公民的良性互动关系;培育新型责任行政文化。

   三、法治行政建设过程中存在的问题及成因
   法治行政是我国建设社会主义法治国家的关键,近年来,党和政府一直提倡要建设社会主义和谐社会,其中重要的一点就是把我国建设成为法治化的社会。为此,我们党提出要“依法治国”,各级政府大力推进法治行政建设,从成果来看,收效甚丰,但也存在着诸多问题。
   (一)法治行政建设过程中出现的问题
   1.行政立法方面存在的问题
   自1954年,第一届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》至今,我国宪法经历了大大小小数次的修改,已初步形成了社会主义法律体系框架,大部分的问题都可以得到有效的解决,行政机关执法基本可以做到有法可依。但是,毕竟我国建国时间还短,也没有可以参考借鉴的对象,在行政立法过程中,必然还存在着一些问题,主要表现为:
   (1)行政立法理念、价值取向有偏差
   行政权作为一种具有强制性的、可以支配他人的力量,有很强的扩张性,必须受到控制,否则很容易发生变质,滋生腐败。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中曾明确表示:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”[ ①孟德斯鸠:《论法的精神》上册,商务印书馆1982年版,第154页。]①因此,如何控权应成为各国立法时重点关注的问题。然而,我国的行政立法并没有很好的确立控权的理念。我国的法律主要是对权力的宣示而非控制,对于国家行政机关主要是授权而非限权。
   由此导致我国行政立法价值取向也一直存在偏差。一直以来,我国行政立法的价值取向是“官本位”思想严重,这就使原本应该是“治官”、“治权”的行政法律变成了“治民”的工具,行政机关更加强势,行政相对人更加弱势。也因此,不能够从源头上限制权力的滥用,防止腐败的滋生。
   (2)行政立法主体越权立法
   宪法规定,我国的立法机关为各级人民代表大会,但以目前的发展情况来看,人大在行政立法方面所发挥的作用十分有限。绝大多数的人大代表属于兼职,不能将主要精力用于履行代表的职责上,再者,人大立法主要是集中在每年一次或者每两个月一次的会议上,时间短、任务重,难免会影响立法的质量。因此,政府享有了更大的立法权,实践中行政管理需要什么权力,行政法规就赋予什么权力,这完全无法起到限制政府行政权力的效果。
   与此相对应,地方各级政府也享有制定地方规章的权力,导致行政立法主体众多,各部门、地方为了自身的利益重复立法、越权立法、盲目立法,甚至不以全国性法律、法规为依据胡乱立法,这种部门垄断主义、地方保护主义倾向,背离了法律的本意,不禁损害了法律的严肃性,也严重影响了我国法治行政建设。
   (3)行政立法中的制定、修改工作滞后
   如前面所说,我国人大在履行立法职责时,时间短、任务重,因此无法面面俱到的照顾到社会生活的各个方面,其集中讨论的基本上是社会热点问题,对于其他问题实属无力顾及,常常是问题出现了很久之后才会开始立案讨论,至于真正以法律形式出台则还要经过很长一段时间,这就导致我国法律在很多领域还存在空白。另外,对于拥有立法权的行政机关没有依法履行自己的立法职责所应承担的责任,我国法律还没有做出明确的规定。这就导致立法失误现象时有发生,严重影响我国法治行政的进程。
   与制定法律相同,法律的修改工作也存在问题。我们讲思想要与时俱进,法律也要与时俱进。作为社会生活的规范,以及行政机关管理国家事务的依据,法律应不断地适应社会经济的发展变化,及时修改旧法,才能使之更好的为社会服务。
   2.行政执法方面存在的问题
   近年来我国制定了大量的行政法律、法规,行政法日益成为我国社会主义法律体系中最重要的部门法之一,极大地促进了我国政府部门法治行政意识和法治行政水平的提高。但是我国行政执法方面中仍存在着一些问题,客观地分析,主要有以下几点:
   (1)行政执法越权问题
   越权问题其实出现在很多地方,尤以行政执法方面最为严重。行政机关掌握着国家及全国各地的实际权力,是权力的直接拥有者,利益的驱动使得行政执法越权行为屡见不鲜。实施本身不具有的职权行为或者超越管辖地域范围行使职权,这些都属于越权行政执法。越权执法必然会影响正常的执法程序,也会降低政府的威信,从而影响我国的法治行政建设。
   (2)行政执法程序不规范
   我国法律分为实体法和程序法,但程序法并不像实体法那般受重视,导致我国目前行政执法程序并不规范,严重阻碍我国法治行政建设的全面推进。执法过度、滥用行政强制权的现象随处可见,刑讯逼供、程序违法的现象也屡见不鲜,这种行为侵害了行政相对人的合法权益,对整个法制建设也有巨大的负面影响。
   (3)行政执法认定事实不清
   事实不清是正确执法的一大障碍,其后果对于行政相对人来说会造成巨大的伤害,这从近几年曝光的众多冤假错案中可见一斑。究其原因,可归类为以下两种:第一,执法人员对于案件的不重视,很多时候草率行事,还没有做好深入细致的调查就结案;第二,对于当事人的利益漠不关心,甚至因为自身利益而不顾当事人的利益的事件也时有发生。这些行为导致事实认定不清,就会对行政执法的合理、合法性造成损害,进而危害我国的法治行政建设。
   3.行政监督方面存在的问题
   我国的行政监督体系分为两类:一类是内部监督,一类是外部监督。内部监督分为一般监督、业务监督和专门监督三种,外部监督分为权力机关的监督、司法机关的监督、政党监督、社会组织的监督、公民监督和社会舆论监督六种。体系虽然比较完善,但是实际的监督效果却不尽如人意,问题主要表现在:
   第一,就内部监督而言,基本属于上下级之间的监督,监督主体大都处于附属地位,缺乏必要的独立性,因此监督力度不大。而且各监督机构的职能配置并不完备,监督过程中缺乏沟通,往往会存在“交叉带”和“空白带”,损害了行政监督的效果。
   第二,就外部监督而言,形式虽然多种多样,但并非都能达到预期的效果。例如,就整体来说,我国公民的参政率不高,参政途径也不完善,这就导致公民监督流于形式。
   (二)问题的成因
   通过前面对现状的分析,我们可以清楚的看到目前我国法治行政的问题所在。从问题入手,找到问题背后的原因,从而推动法治行政的进程比发现问题更为重要。
   1.中国传统文化的影响
   中国有五千多年的历史,从夏朝建立开始进入封建社会,一直实行“家天下”的中央集权的封建君主专制制度。皇帝拥有绝对的权威,是典型的重人治,轻法治。即使制定法律,也只是将法律作为统治百姓的工具,而不是用来约束统治者与国家机器。人们把希望寄托于开明君主,希望有“包青天”式的清官为自己主持公道。几千年的封建专制统治禁锢着人们的思想,以至于西方的民主与法治思想刚刚传入中国的时候几乎寸步难行。就算到了现在,“人治”的思想依然存在。以权抗法,权大于法的现象时有发生;官僚主义依旧盛行;责任政治制度明显欠缺……这种种的一切表明,封建的法律意识在进行社会主义现代化建设的今天,仍旧侵蚀着人们的思想,况且经过这么些年的发展,要想在短时间内消除是不太实际的,这就在很大程度上制约了我国法治行政的建设。
   2.政治、经济模式的限制
   新中国建立之后,受苏联模式的影响,我国实行计划经济体制,国家对于资源的分配拥有绝对的控制权,政府是政治、经济、文化、社会各领域的支配者和管理者。这种模式形成了中央高度集权的管理体制,也成为了我国官僚主义的源头,政府掌握着一切大权。
   十四大提出建立社会主义市场经济体制以来,要求资源的配置由市场和政府共同调节,而且市场的比重要大于政府。但是由于种种原因,我国经济体制改革还存在着许多问题。最重要的就是市场的基础作用还没有得到完全的发挥,政府在资源配置中仍然发挥着举足轻重的作用,再加上行政裁量权的滥用,导致腐败行为屡禁不止。由此可见,要想经济体制健康正常的运行,必须要改革政治体制,其中最重要的一点就是要实现法治,依靠法治行政来约束政府的行为。
   3.执法人员及国民的整体素质的原因
   在封建社会,我国一直实行“人治”,百姓是“人治”的对象,官员是“人治”的执行者,法律是“人治”的工具,是执法人员“治民”的工具。经过这么多年的发展,尤其是法制建设的推动,现如今的绝大多数执法人员都能够做到依法办事、依法行政,但不可否认,还是有一些执法人员的素质不高。有些执法人员的专业素养和法律素养都不高,尤其是很多基层的执法人员,文化程度不高,也没有经过专业的培训,在执法的过程中带有很大的主观随意性。
   在另一方面,我国国民的整体素质也有待提高。前面说到,我国国民的参政意愿并不高,很多百姓认为政治距离自己很遥远,对于政事甚至是漠不关心的。这固然有其历史原因,毕竟几千年的儒家思想已经深入人心,但更重要的是,人们的法制观念和法律意识还太淡薄。在合法权益受到侵害时,人们首先想到的不是运用法律武器来维权,而是想要求助于权力或某个清官。
   不管是执法人员还是普通百姓,都是我国推行法治行政的细胞,人的整体素质如何将直接影响到法治行政的建设,人的素质问题得不到解决,很多政策得不到贯彻实施,法治行政的进程也会被制约。

   四、行政法治化的推进策略
   找到了我国现在法治行政建设过程中存在的问题,并分析了引起这些问题的原因,我们就应该从问题入手,找出解决问题的方法,以促进法治行政向更好的方面发展。
   (一)意识层面的推进策略
   推行法治行政,要求行政者真正的把法治行政这个观念深深植入脑中,执法人员也要增强法制观念。各级领导干部要不断增强法律意识,提高自身的法律素养,凡事以法律为准绳,从思想意识方面就要提高对法律的重视。
   1.转变传统观念
   第一,变“权力至上”为“法律至上”。权力至上是形成官僚主义的源泉,是滋生专制行政习惯的劣根,必须予以杜绝和铲除。法律至上要求宪法和法律具有至高无上的地位和权威,一切国家机关、团体、组织和个人都必须服从和遵守,要实现法治行政必须首先树立宪法和法律的权威性,不能有突破宪法和法律的行为出现。
   第二,变“官本位”为“民本位”。“官本位”的思想限制了国家对公民权利的全方位的保护,是一种狭隘的行政管理理念。行政主体是人民的公仆,是为人民服务的,要从内心中真正认识到自己手中握有的权力是人民赋予的,对人民应该是“服务”而不是“管理”。
   第三,变“随意行政”为“程序行政”。遵循程序是行政合法、合理的重要保障,也是规范权力,保护人权的必需。随意行政使得国家权力被滥用,公民的利益被损害,政府的权威不断下降。因此,法治行政要求“无程序即无行政”,一切行政行为都要纳入法定程序的轨道,确保行政权力的正当行使,保护公民的利益。
   2.确立以人为本的法制观念
   在法学的视野,人是法律的逻辑起点,法律为人而生。因此,不不论是立法活动还是执法活动,都应当以人作为起点,尊重人、关心人,保障人的权利。尤其在立法时,应该考虑人的需要,关注人的未来,使法律充满“人情味”,这样的法律才会是“良法”,是法治行政的准则,而不致成为压迫剥削人民的工具。
   3.增强国民的法律意识
   法律意识是一种全面的意识,国民只有深入理解法律,才能使维护自身权利意识、遵守法律意识和社会责任意识不断加强,当法律之于人民变成一种自觉,那么我国法治行政的推动力会更强。
   加强国民法律意识的途径多种多样,其中深化普法教育、加强法律宣传机制是最重要的两种。随着国民素质的提高,普法教育工作将继续深入开展,对全体社会成员全面进行更深层面示威法律意识教育,使普法教育深入到全民生活的各个角落。加强法律宣传机制也是重要的手段之一,电视媒体及互联网都是很好的平台,可以将法制宣传深入到各个领域,使社会成员的法律意识得到升华。
   (二)技术层面的推进策略
   行政立法、行政执法是法治行政的重要环节,能否实现法治行政,行政立法与执法是关键。依法治国,加强立法是前提,中国特色社会主义法律体系保障现代化建设的顺利进行。行政机关作为权力机关的执行机关,其执法活动与人民群众的关系最为密切,执法如何直接影响群众的生活,以及其对政府的评价。因此,要采取措施进一步加强和改进立法工作,强化行政执法。
   1.提高立法的民主性与科学性
   人是法律的逻辑起点,法律应体现人民的意志,在进行立法工作时,要以人民的利益为优先,加大立法工作的民主化与科学化程度,广泛征询人民的意见和建议,采纳其中合理的部分,也可以走“民主立法”与“专家立法”相结合的路子,集中各方的智慧,达到民主性和科学性的统一。
   2.加强行政执法队伍的建设
   法治行政最终是要落实到作为行政主体的执法人员身上,执法人员在进行管理的过程中要做到有法必依、执法必严。培根曾说,“一次枉法裁判的罪恶甚于十次犯罪,因为犯罪污染的是水流,而枉法裁判污染的是水源”。[ ①培根:《培根论说文集》,商务印书馆1983年版,第193页。]①因此,高度重视执法队伍的建设,提高执法人员的素养,促进执法水品的不断提高,这是法治行政的必然要求。
   第一,组织执法人员进行专业学习。执法人员应当熟练掌握与自己工作密切相关的各种法律法规,提高社会主义法制建设的理论素养,定期进行思想政治教育,提高执法人员的思想觉悟,道德水平和执法水平,以增强其廉洁自律、反腐倡廉的能力。
   第二,转变执法方式。执法人员在执法时要更加的人性化,不仅要按照法律程序执法,而且要以人权、人道为基本原则,善待、尊重相对人。法国《人权宣言》曾明确表示:“不知人权、忽视人权或轻蔑人权是公众不幸和政府腐败的唯一原因。”人性化执法要求将法律的“刚性”和人文精神的“柔性”相结合,做到“刚柔并济”,以人为本,执法效果必然更好。
   (三)制度层面的推进策略
   制度是保障,要想实现法治行政,离不开各种制度的加持与保障。行政救济制度、行政程序制度以及监督制度,对于加强对于防止权力的滥用与腐败,有着重要意义。
   1.完善行政救济制度
   “有权利必有救济,有损害必有赔偿。”这是所有法治国家依法行政的一个共同特征,就是强化对公民权利的保护,重视权利救济制度的完善,构建了较为完备的救济体系。[ ①李龙:《法理学》,武汉大学出版社1996年版,第262页。]①我国同样应该建立完备的权利救济体系,目前对行政执法的救济方式有行政复议、司法审查、国家赔偿等。
   第一,行政复议。行政复议是现代国家普遍建立的一种重要的行政法律制度,也是现代国家普遍采用的一种重要的权利救济方式。它作为行政机关内部层级监督形式,监督力度较强,对于公民权利救济发挥着重要作用。但是也存在明显的缺陷,程序公正保证不足就是其中之一,这样会使行政复议的作用大打折扣。因此,应该完善行政复议制度,使之更好的发挥权利救济功能。
   第二,行政诉讼。行政诉讼是现代国家公民对抗行政权的不法侵害、维护自身的合法权利的有力武器。在我国,行政诉讼法确立了法院对具体行政行为的合法性进行审查的基本原则,司法审查制度随着行政诉讼法的颁布而建立。当公民认为执法人员的执法行为侵犯了其合法权益,可以向人民法院提出诉讼请求,人民法院将作出裁决。由于行政诉讼制度还处于初创阶段,法院审判经验不足,这导致司法审查还受到多方面的限制,我们应该更加促进行政诉讼的发展,从而推动行政救济的发展。
   第三,行政赔偿。行政赔偿是行政主体违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害而由国家承担的赔偿责任。“赔偿为救济制度的核心,对于权利存在与否所能作的惟一检验就是对它是否存有某些法律救济。”当公民的合法权益受到执法行为的侵害,有权向行政机关提出行政赔偿,可以说,行政赔偿对于行政执法也是一种有效地监督形式。通过行政赔偿制度,可以促使执法人员在执法的过程中谨慎行事、依法行事,减少不法行为的发生。当侵害发生时,行政机关不仅要赔偿受害人的人身损害,更重要的是要赔偿受害者的精神损害,这就凸显了以人为本的思想理念。
   2.健全程序制度
   行政程序法律制度是有关行政程序的法律规范的总称,是行政程序的法律化、制度化。它具有很多作用,例如:可以免去不必要的程序或简化繁琐的程序,从而大大提高行政效率;制约行政机关,防止其失职、越权和滥用职权;保护公民、法人和其他组织的合法权益。
   但是目前我国的行政程序立法还存在不少问题,例如:缺乏系统性,没有专门、统一的行政程序法,导致很多行政行为在行政程序上不一致;过于笼统,很多法律只是简单的说明一下程序过程,并没有对程序性问题做细致性的分析;法律责任不明确,这就容易使法定程序得不到严格执行。
   3.完善对行政机关监督制度
   第一,强化内部监督机制。内部监督相对于外部监督而言,更加直接、及时、灵活、快捷。像监察、审计这种独立的部门机构,地位比较超脱,有自身独特的优势,应积极开展效益审计、效能监察、执法监察等工作,发挥它们的作用。内部监督制度是一种层级监督的法律制度,要认真办好,不能“官官相护。”但是由于内部监督体系不独立、地位不高,容易受人情关系的影响,监督力度就大打折扣,所以强化内部监督势在必行。
   第二,完善外部监督机制。我国的外部监督形式多种多样,监督主体也呈现多元化发展,监督主体多、机构多、方式和渠道多,这是外部监督的一个优点,因此,更要把各种监督整合好,做好明确分工,不要越权或者“漏监”,充分发挥主体多元化的优越性。外部监督还有不同于内部监督的一个优点就是,它的地位独立,自成体系,受关系网的影响小,不用担心打击报复,比较容易做到大胆地秉公执法,严格依法办事。

 

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